Governo limita repasses ao agro na política de pagamentos por serviços ambientais

Cinco anos após a aprovação da lei, o governo finalmente regulamentou a Política Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais (PNPSA), criada para remunerar produtores rurais, comunidades tradicionais e outros agentes que conservam florestas e ecossistemas nativos.

A lei já autorizava programas públicos e privados, contratos entre pares, modalidades de pagamento, cadastro nacional e incentivos fiscais. Empresas, investidores e produtores rurais esperavam a regulamentação para ter regras operacionais mais claras para os projetos ganharem escala. 

Segundo especialistas ouvidos pelo Reset, o decreto traz avanços sobre contratos, monitoramento e formas de remuneração, mas frustrou o agronegócio. 

Historicamente, as políticas de proteção ambiental no Brasil priorizaram mecanismos de comando e controle, baseados na fiscalização, na imposição de sanções e em restrições ao uso da terra. Embora essenciais, essas ferramentas geram fricções com o setor produtivo por tratarem a conservação como um ônus exclusivo do proprietário de terras.

O PSA surge para suprir essa lacuna, internalizando os benefícios gerados pela natureza e transformando a preservação florestal em uma atividade economicamente viável e possivelmente competitiva frente a práticas tradicionais de degradação da terra.

A operacionalização do PSA exige uma correlação clara entre a origem dos recursos (pagadores), os beneficiários das atividades de conservação (provedores) e o objeto físico ou biológico da remuneração (ações elegíveis). Sob o princípio do “usuário-pagador” e do “provedor-recebedor”, o Decreto nº 13.018, de junho de 2026, detalhou quem pode financiar o sistema, quem tem direito a acessar os recursos e quais práticas rurais e urbanas são passíveis de pagamento.

O entrave da adicionalidade

A limitação para a agropecuária está no Programa Federal de PSA, que não poderá pagar pela conservação de áreas cuja proteção já é obrigatória pelo Código Florestal, como Reserva Legal e Áreas de Preservação Permanente (APPs), como esperava o setor. Na Amazônia Legal, por exemplo, é exigida a preservação de 80% da propriedade. 

O programa prevê pagamento apenas pela conservação de áreas de vegetação nativa passíveis de supressão autorizada por lei. No exemplo da Amazônia, a floresta que o produtor mantiver em pé dentro dos 20% que ele poderia desmatar legalmente.

A decisão reduz o potencial de expansão dos projetos de PSA, segundo Rodrigo Lima, sócio-diretor da Agroicone, consultoria para desenvolvimento sustentável da agropecuária. “O decreto pode levar a uma lei que não fomenta e não catalisa os projetos, e sim mantém o PSA como pequenos projetos que são interessantes, mas não decolam”, diz. 

Esse trecho pode gerar questionamentos judiciais, já que a lei aprovada pelo Congresso não fazia essa diferenciação, segundo os advogados Antonio Augusto Reis e Tábata Guerra, sócios de direito ambiental e mudanças climáticas do escritório Mattos Filho.

A lógica do governo segue o princípio da adicionalidade, em que os recursos públicos devem remunerar apenas benefícios ambientais que vão além das obrigações previstas em lei. Esse princípio vem do mercado de carbono: um crédito só é legítimo se representar uma redução ou remoção que não teria acontecido sem a receita do crédito.

Lima critica a transposição do conceito. “PSA tem uma relação com carbono, mas é diferente. O decreto permite projetos de PSA para evitar o desmatamento legal, mas não incentiva a restauração e a conservação de vegetação nativa no âmbito do Código Florestal”, diz. 

Segundo ele, enquanto créditos de carbono pagam pela redução ou remoção de emissões de gases de efeito estufa, o PSA remunera diferentes benefícios gerados pela conservação de um ecossistema, como proteção da água, do solo, da biodiversidade e até do estoque de carbono. Um projeto de PSA não necessariamente gera créditos negociáveis no mercado.

Já o governo defende o desenho técnico. Carina Pimenta, secretária nacional de bioeconomia do Ministério do Meio Ambiente (MMA), explica que o programa federal é mais restrito por priorizar a agricultura familiar e comunidades tradicionais. “Ele traz algumas prioridades de governo, mas isso não restringe a atuação, inclusive do próprio governo federal [fora desse programa], em projetos de PSA.”

Pagadores, provedores e projetos

Avanços 

A regulamentação, por outro lado, foi celebrada por seus avanços para o setor privado, um mercado que, até agora, dependia muito de programas públicos, segundo Yuri Rugai Marinho, CEO da Eccon Soluções Ambientais. 

“Os serviços ambientais no Brasil, tradicionalmente, eram remunerados pelo Estado, e muito pouco remunerados”, afirma. Como exemplo, ele cita programas de PSA no Estado de São Paulo que pagavam cerca de R$ 300 por nascente, ao ano. “Era um prejuízo você entrar num programa de PSA.”

Entre os avanços está a flexibilidade de formas de pagamento. Além de remuneração em dinheiro, os contratos podem prever bens e serviços, melhorias de infraestrutura e instrumentos financeiros, como green bonds. 

O texto também reconhece o uso de tecnologias de sensoriamento remoto para monitoramento, relatório e verificação (MRV), o que tende a reduzir custos e tornar o acompanhamento dos contratos mais eficiente.

Há também um avanço jurídico relevante, diz Reis, do Mattos Filho. Agora, os contratos passam a acompanhar o imóvel, ou seja, caso a propriedade seja vendida, o novo dono assume tanto as obrigações quanto o direito de receber os pagamentos.

O que ficou de fora 

Dois instrumentos aguardados pelo mercado ficaram de fora: o Cadastro Nacional de PSA, que deverá reunir informações sobre projetos em todo o país, e os incentivos fiscais previstos na lei, apontados por empresas como um dos principais mecanismos para atrair investimentos privados. 

Ambos ficaram para uma segunda etapa de regulamentação, prevista para o fim do ano, segundo a secretária do MMA. Essa etapa está sendo conduzida em parceria com o Ministério da Fazenda. 

“Os incentivos tributários são um dos principais interesses do setor privado e serão fundamentais para ampliar a participação das empresas no mercado de PSA”, afirma Guerra. 

O Cadastro Nacional também é importante porque será a base de dados da política. Ele deverá reunir informações sobre os projetos, dar transparência ao mercado, subsidiar a implementação dos incentivos previstos na lei e permitir, pela primeira vez, dimensionar o mercado brasileiro de PSA.

“À medida que ele for sendo alimentado, será possível entender o que está sendo feito e ter uma visão territorial dos serviços ambientais no Brasil”, diz Marcelo Stabile, gerente de carbono e agro na Eccon. 

“O desafio maior será catalogar serviços ambientais que são particularidades de cada região, de cada comunidade e, às vezes, até do momento”, complementa Marinho, da Eccon. 

O sistema está em fase de protótipo e a expectativa do governo é que ele entre em operação assim que o segundo decreto for publicado. 

Salvaguardas

Outra questão que o decreto deixa sem resposta, segundo Reis, é como serão aplicadas, na prática, as salvaguardas para projetos que envolvam povos indígenas e comunidades tradicionais.

O Brasil é signatário da Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT), que prevê a realização de consulta prévia, livre e informada sempre que medidas possam afetar esses povos. O decreto, porém, usa a expressão “consentimento prévio, livre e informado”. 

Sem uma lei nacional que discipline o rito desse processo, a escolha do termo preocupa advogados.

“A OIT 169 está formalizada no Brasil, há precedentes, inclusive, no Supremo Tribunal Federal, no sentido de que não é um consentimento mandatório, mas sim a necessidade de fazer uma consulta estruturada e bem feita”, afirma Reis. “Já que é obrigatório o consentimento, como ele vai se dar na prática?”

Na visão do governo, esse não é um entrave ao mercado. A secretária do MMA Carina Pimenta afirma que o objetivo é garantir a participação dos povos nas decisões e na remuneração pelos serviços ambientais prestados em suas comunidades. 

“O Estado não vai atuar como tutor dessas negociações. O governo incentiva que as próprias comunidades se organizem para estabelecer como desejam se relacionar com os temas”, diz. 

Um exemplo bem-sucedido para a pasta é um programa de PSA voltado aos manejadores de pirarucu no Amazonas. O projeto foi desenhado após um ano de negociações com cerca de 5 mil pescadores, organizados em aproximadamente 60 associações.

O projeto remunera as comunidades não apenas pelo peixe, mas pelo serviço perene de proteção dos lagos contra a pesca ilegal.

Mesmo em épocas de cheias ou estiagens, quando a pesca é inviável, os pescadores continuam recebendo pelo trabalho de conservação, gerando um incremento de até 40% na renda familiar, segundo estimativas do MMA. 

O projeto é feito por meio da Companhia Nacional de Abastecimento (Conab) com monitoramento do Ibama, que determinou os limites de volume de pesca.

* Atualizado às 11h20 do dia 1 de julho para ajustar aspas do diretor-sócio da Agroicone, Rodrigo Lima

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